한국공공관리학회와 한국주민자치학회가 공동으로 주최한 동계학술대회가 1월 15일 중앙대학교에서 “행정 변화의 대응과 주민자치의 확대”라는 대주제 아래 성황리에 열렸다. 이번 학술대회는 영남대학교 사회과학연구소가 주관하고, (사)국제융복합연구원과 아동청소년그룹홈협의회가 후원한 가운데, 행정학과 주민자치 연구자와 실천가들이 한자리에 모여 변화하는 행정 환경 속에서 주민자치의 미래를 함께 모색하는 장으로 마련됐다.

 

제1회의 : ‘한국 주민자치의 역사’

이 세션은 주민자치를 현재의 제도 논쟁에 한정하지 않고 역사와 국가, 사회 구조 속에서 장기적으로 재해석하기 위해 마련됐으며 박광국 가톨릭대 교수가 사회를 맡았습니다. 박경하 중앙대 명예교수와 최흥석 고려대 교수가 발표를 진행하고 학계 전문가들이 토론에 참여하며 한국 주민자치의 역사적 기반과 제도적 조건을 종합적으로 논의했습니다.

박경하 교수는 조선시대 향약을 단순한 도덕 규범이 아닌 주민이 규칙을 만들고 집행했던 ‘제도화된 자치 장치’로 재해석했습니다. 향약은 상벌, 공동재정, 구휼, 분쟁 조정 등 실질적 운영체계를 갖춘 자치 제도였으며 국가 행정에 종속된 조직이 아니라 지역 자율성을 유지한 독자적 질서였다고 설명했습니다. 동시에 향약 내부에도 위계와 갈등이 존재했음을 지적하며, 그럼에도 주민이 규칙의 주체였다는 점에서 역사적 자기규율의 사례라고 평가했습니다.

이어 최흥석 교수는 주민자치와 국가의 관계를 대립 구도가 아닌 협력과 경쟁, 위임과 통제가 공존하는 제도적 관계로 분석했습니다. 영국·독일·일본 사례 비교를 통해 주민자치는 국가와의 법적·재정적 연결 속에서 제도화될 때 지속 가능성이 확보된다고 설명했습니다. 특히 법적 지위, 재정 자율성, 대표성이 확보돼야 주민자치가 정치적 주체로 기능할 수 있으며 자율성만 강조할 경우 행정 보조조직으로 전락할 위험이 있다고 지적했습니다.

지정토론에서는 향약 연구와 비교정치 논의가 오늘날 제도 현실과 연결됐습니다. 이석희 전 한국공공관리학회장은 현재 주민자치가 제도는 있으나 실질적 권한이 부족한 상태라고 평가하며 향약의 상호책임 구조에서 교훈을 찾아야 한다고 강조했습니다. 허훈 전 대진대 교수 역시 한국 주민자치가 국가로부터 권한과 재정을 충분히 보장받지 못한 취약한 구조에 놓여 있다고 지적하며 국가와의 제도적 관계 재설계 필요성을 제기했습니다.

자유토론에서는 주민자치의 실질적 동력인 ‘주민력’의 원천을 규명해야 한다는 문제의식이 제기됐습니다. 전영평 월간 『주민자치』 편집인은 향약과 촌계의 역사적 경험을 현대적으로 계승하려면 제도뿐 아니라 공동체 내부의 결속 조건과 사회문화적 환경을 함께 분석해야 한다고 강조했습니다. 위계주의와 개인주의가 동시에 공동체 기반을 약화시키는 현실 속에서 주민자치가 지속되기 위한 사회적 조건을 탐구하는 것이 향후 연구 과제라고 정리됐습니다.

 

제2회의 : 지방자치법 일부개정법률안을 중심으로 주민자치회 제도화 방향 논의

주민자치 제도의 입법화 필요성과 제도 설계의 위험요인을 동시에 점검하는 자리로 진행됐으며, 김이교 중앙대 객원교수와 전영평 월간 <주민자치> 편집인이 발제를 맡고 윤두섭 경제인문사회연구회 연구지원본부장과 장재옥 중앙대 명예교수가 토론에 참여했습니다. 좌장은 홍형득 강원대 교수가 맡아 논의를 이끌었으며, 참석자들은 제도화의 필요성과 실질성 확보라는 과제를 집중적으로 검토했습니다. 전체 논의는 주민자치가 권한 없이 책임만 부여되는 구조로 고착될 가능성을 어떻게 극복할 것인가에 초점을 맞췄습니다.

김이교 교수는 주민자치 논의를 주민참여 개념의 재정립에서 출발해야 한다고 강조하며, 주민참여가 단순 의견 개진을 넘어 결정·집행·책임까지 포함하는 자치 단계로 확장돼야 한다고 설명했습니다. 그는 한국의 주민참여 제도가 행정 보조 기능 중심으로 설계되면서 실질적 자기결정권 확보에 실패했다고 진단하고, 이를 관치형 구조의 고착 문제로 규정했습니다. 지방자치법 일부개정법률안이 주민자치회를 별도 조항으로 명시하려는 시도는 입법적 전환점이라는 점에서 의미가 크지만, 민주성·자율성·재정자율성 등이 실제 제도 설계에 반영되지 않으면 상징적 변화에 그칠 수 있다고 지적했습니다. 또한 생활 단위에서 작동하는 ‘생활자치’ 관점으로의 전환과 권한·대표성·재정·책임의 제도적 결합이 필요하다고 강조했습니다.

전영평 편집인은 2026 행정안전부 주민자치 표준조례 논의를 주민자치 철학과 권한 구조의 문제로 확장해 제기했습니다. 그는 표준조례가 제도 안정성을 제공하는 장점에도 불구하고 주민자치회를 행정 자문·위탁 기능에 머물게 하며 자치 주체로 성장하는 것을 제약해 왔다고 평가했습니다. 특히 위촉 중심 구성 방식이 민주적 대표성과 주민 통제력을 약화시키고, 주민총회 역시 실질적 의사결정으로 연결되지 못할 경우 참여 행사에 그칠 위험이 있다고 지적했습니다. 중앙이 만든 ‘표준’이 지방의 자율적 설계를 대신하는 순간 주민자치의 다양성과 실험성이 축소될 수 있다는 점에서, 표준조례 논의는 제도 문구가 아니라 자치 권한의 주체를 누구에게 둘 것인가의 문제라고 강조했습니다.

윤두섭 본부장은 토론에서 주민자치가 형식적 참여에 머물러 온 원인을 법적 지위 취약성, 대표성 부족, 실질 권한 부재로 정리하며 발제의 문제 제기에 공감을 나타냈습니다. 그는 법률 신설이 주민자치를 제도적 기반으로 격상시키는 의미를 갖는다고 평가하면서도, 제도가 실제 운영 단계에서 작동하기 위한 구체적 메커니즘 검토가 필요하다고 강조했습니다. 장재옥 교수 역시 현행 주민자치가 책임과 권한의 불일치라는 구조적 모순을 안고 있다고 평가하며, 제도 설계 단계에서 권한 배분과 책임 구조를 동시에 정비해야 주민자치의 실질화가 가능하다고 지적했습니다.

이번 제2회의 논의는 주민자치 제도화 자체에 대한 찬반을 넘어서, 어떤 방식의 제도화가 주민자치를 정치적·공공적 의사결정 주체로 성장시키는가를 묻는 자리였습니다. 참석자들은 법률 신설과 표준조례 정비가 필요하다는 점에는 공감하면서도, 권한·재정·대표성이 뒷받침되지 않을 경우 주민자치가 행정 협력기구로 머무를 수 있다는 점을 공통적으로 경계했습니다. 결국 주민자치의 성패는 제도의 명칭이 아니라 실제 권한 이전과 책임 구조의 설계에 달려 있다는 점이 이번 논의의 핵심 결론으로 제시됐습니다.

 

라운드테이블

박희봉 중앙대 행정대학원장의 사회로 진행되었고, 전상직 한국주민자치학회장이 기조발제를 맡아 공공과 자치의 관계를 중심으로 논의를 이끌었습니다. 이날 토론에는 정광호 서울대 교수, 전광섭 호남대 교수, 박동훈 관동대 교수, 김민영 전주대 교수가 참여해 다양한 관점에서 발제를 확장·비판·보완했습니다.

전상직 회장은 한국 주민자치의 문제를 제도 운영이나 참여 프로그램의 부족이 아니라 국가·지방·근린 구조의 왜곡에서 비롯된 결과로 규정하며 전면적 재설계를 주장했습니다. 그는 지방자치를 ‘단체자치와 주민자치’의 결합이 아니라 ‘지방권과 주민권이 근린에서 어떻게 결합되는가’의 문제로 재정의하며 미국과 유럽 사례를 비교했습니다. 특히 한국은 중앙집권과 식민지 행정 구조가 이어지며 읍면동이 통치 단위로 남았고, 주민과 가장 가까운 공간에서 민주주의가 작동하지 못하는 구조적 오류가 형성되었다고 진단했습니다.

이어 그는 민본제와 민주제의 긴장을 이론적 틀로 제시하며 갈등 중심 정치와 수동적 통치를 넘어 생활 속 협력을 만들어내는 ‘근린자치’의 필요성을 강조했습니다. 퍼트넘의 사회자본 이론을 바탕으로 친밀성·공동성·공공성의 균형이 주민자치의 핵심이라고 설명하며, 주민자치는 행정 보조가 아니라 관계와 신뢰를 제도적 힘으로 전환하는 민주주의 기술이라고 밝혔습니다. 이는 주민참여 확대가 아니라 민주주의 작동 공간 자체를 재구성하는 문제라는 점을 강조한 것입니다.

토론자들은 이러한 문제의식을 각기 다른 관점에서 심화했습니다. 정광호 교수는 주민자치를 참여 기법이 아닌 민주주의 구조 재설계의 문제로 재정식화했다는 점을 높이 평가하며, 주민자치를 국가·시장·사회를 관통하는 중층적 공공영역으로 해석했습니다. 박동훈 교수는 현행 주민자치회 제도가 여전히 행정 자문 구조에 머물러 철학을 담아내지 못하고 있다고 비판하며, 자치 조직은 자기 규칙·재원·의사결정이 결합된 독립적 공동체여야 한다고 강조했습니다.

전광섭 교수는 중앙정부 정책에서 주민자치가 우선순위에서 밀려나 있다고 지적하며 ‘K-주민자치’와 같은 국가 전략 차원의 재정식화 필요성을 제기했습니다. 그는 민주주의는 중앙이 아니라 근린에서 작동한다는 점을 강조하며 생활민주주의의 축적이 핵심이라고 설명했습니다. 이에 대해 전상직 회장은 사회적경제와 주민자치의 결합 논의가 자칫 주민자치회를 형식적 의결기구로 전락시킬 수 있다고 경고하며, 실질적 권한과 집행 구조를 갖춘 근린자치 체계 구축의 중요성을 거듭 강조하며 토론을 마무리했습니다.

 

 

자세한 내용은 월간 <주민자치> 홈페이지에 게재된 기사 전문을 통해 확인해 보시기 바랍니다.

 

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http://www.citizenautonomy.co.kr/news/articleView.html?idxno=6487

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