한국행정학회와 한국주민자치학회가 공동 주최한 2025년 공동 추계 기획세미나가 9월 18일 서울대학교 행정대학원 57관에서 “새 정부에 바라는 주민자치”라는 대주제로 펼쳐졌습니다. 제1세션 ‘한국의 주민자치 진단과 개혁’의 사회는 정광호 한국행정학회장이 맡았고, 발제는 전영평 대구대 명예교수가 수행했으며, 토론에는 박홍규 고려대 교수, 이명석 성균관대 교수, 조경호 국민대 교수가 참여했습니다.

 

발제자인 전영평 대구대 명예교수는 한국 주민자치의 현 상황을 다층적 위기로 규정하고 그 구조적 원인을 분석했습니다. 주민자치의 쇠퇴는 단순한 제도 문제를 넘어 사회적 자본 약화와 공동체 기능 붕괴, 그리고 제도와 시민 역량 간 불일치에서 비롯된다고 설명했습니다. 제도와 현장의 괴리, 권한·재정 불균형, 주민 역량 취약, 사회적 연결망 약화가 복합적으로 작용한다고 진단했습니다.

이러한 문제 제기는 주민자치를 정책의 말단이 아닌 민주주의의 토대로 보는 관점에서 제시되었습니다. 주민자치 위기는 단일 요인이 아니라 사회 구조 전반의 변화와 연동된 복합적 현상이라고 설명했습니다. 따라서 단편적 제도 보완이 아니라 종합적 개혁이 필요하다고 강조했습니다.

이어 주민자치가 좋은 사회 형성에 기여하는 이유를 이론적·실천적으로 제시했습니다. 주민자치는 생활 속 정치 참여를 가능하게 해 민주적 정당성을 확장하고 지역 문제 해결의 효과성을 높인다고 설명했습니다. 또한 신뢰와 연대 회복을 통해 사회적 자본을 복원하는 핵심 장치라고 주장했습니다.

개혁 방안으로는 제도적 재설계, 재정·권한 이양, 주민 역량·참여 확대의 ‘3대 과제’를 제시했습니다. 근린 단위 자치기구의 법적 실효성을 강화하고 행정과 주민의 역할을 명확히 구분해야 한다고 밝혔습니다. 재정자치 확대와 주민참여 예산 강화, 교육·인센티브 기반 참여 확대가 상호 보완적으로 작동해야 한다고 강조했습니다.

토론자인 박홍규 고려대 교수는 주민자치를 ‘실패’로 규정하기보다 발전 과정 속의 부족으로 이해해야 한다고 주장했습니다. 지방의회와 지방의원을 주민자치의 협력 파트너로 재정립하고 청소년 교육을 통해 장기적으로 ‘각성한 주민’을 육성해야 한다고 강조했습니다. 주민자치 발전은 역사적 조건 속에서 새롭게 가능성이 열린 과정으로 보아야 한다고 평가했습니다.

이명석 성균관대 교수는 한국 지방자치가 분권 중심 구조에 머물며 주민자치를 오히려 제약해 왔다고 비판했습니다. 포퓰리즘과 이념 대립의 위험 속에서 주민자치는 사회문제 해결 중심의 실용적 제도로 자리 잡아야 한다고 주장했습니다. 분권을 넘어 다양한 규모와 네트워크를 인정하는 협력적 거버넌스 체계로의 전환을 제안했습니다.

조경호 국민대 교수는 주민자치 개혁이 헌법적 정합성, 적정 단위 설정, 지속 가능한 참여 구조까지 포함해야 한다고 강조했습니다. 주민참여의 지속성을 확보하기 위한 인센티브와 재정 기반 강화, 주민자치를 권리로 제도화하는 행정 구조 개편이 필요하다고 밝혔습니다. 분권과 주민자치를 분리해 온 기존 지방자치 구조를 재구성해야 한다고 지적했습니다.

 

박경하 중앙대 명예교수의 사회로 열린 세미나 제2세션에서는 김찬동 충남대 교수가 주민자치 정책설계와 행안부 표준조례를 비판적으로 평가하는 발제를 진행했습니다. 지정토론에는 정용남 한림대 교수, 이현출 건국대 교수, 박기관 상지대 교수가 참여해 이론적·제도적 쟁점을 중심으로 토론을 벌였습니다.

발제자인 김찬동 충남대 교수는 주민자치의 본질을 정책이 아닌 관계로 이해해야 한다고 주장하며, 한국 주민자치가 국가 중심 제도 운영 속에서 관치로 왜곡돼 왔다고 비판했습니다. 자치를 관계로 볼 경우 공동체의 자기결정과 자발성에 기반한 삶의 방식이 되지만 정책으로 볼 경우 행정 효율과 통제 중심 제도로 귀결된다고 설명했습니다. 한국 지방자치가 국가 필요 범위 안에서만 자치권을 허용하는 단체자치 패러다임에 머물러 있다고 지적했습니다.

한국 주민자치의 역사적 전개 역시 관치적 구조를 강화해 왔다고 평가했습니다. 주민자치센터 도입과 주민자치회 확대가 이뤄졌지만 관료 중심 설계와 정당정치 개입으로 주민 주권 참여는 충분히 확보되지 못했다고 분석했습니다. 시민사회 위탁 방식 역시 구조적 한계로 인해 주민의 실질적 자치 역량 형성으로 이어지지 못했다고 밝혔습니다.

행정안전부 표준조례와 전국 조례 분석 결과 총점이 –36.91점으로 나타나 현 제도가 오히려 주민자치를 저해하는 수준이라고 진단했습니다. 정책목적과 대상 불일치, 읍면동 단위 설정의 부적절성, 주민총회가 아닌 개별 주민 중심 구성 등을 핵심 문제로 제시했습니다. 특히 행정이 통제하기 쉬운 구조가 유지되면서 주민주권 자치가 실현되지 못하고 있다고 강조했습니다.

관료제 중심 제도 설계가 주민자치의 근본적 한계라고 분석했습니다. 행정은 통제자가 아니라 공동체 역량을 지원하는 코치 역할을 수행해야 한다고 주장했습니다. 관료제와 자치제는 분리되어야 하며 행정은 자치의 자유를 보장하는 방향으로 작동해야 한다고 설명했습니다.

제도 개선 방향으로 공동체 규모 중심 자치단위 설정을 제안했습니다. 주민총회의 총의에 의해 자치조직이 설립되고 국가와 지방정부로부터 독립된 헌법적 존재로 인정돼야 한다고 주장했습니다. 자치공동체가 기본권과 재산권을 가진 통치 단위로 기능해야 한다고 강조했습니다.

또한 시민 역량 향상을 위한 간접 지원, 풀뿌리 민주주의 경험 공간 마련, 공동체 활동 공간 보장을 행정의 핵심 역할로 제시했습니다. 관료제와 자치제의 상호 비개입 원칙을 국정운영 철학으로 확립해야 한다고 밝혔습니다. 제주 전통 자치모델의 현대적 제도화를 현실적 대안으로 제안했습니다.

행정영역과 자치영역을 명확히 구분하는 이중 시스템 구축이 필요하다고 강조했습니다. 주민이 생활문제와 공동문제를 스스로 결정하고 책임지는 구조가 진정한 자치라고 설명했습니다. 주민이 자치를 경험하고 학습할 수 있도록 패러다임 전환형 제도 설계가 필요하다고 주장하며 발표를 마무리했습니다.

토론자인 정용남 한림대 교수는 발표의 정책 대 관계 구분을 기존 사회이론과 연결해 정교화할 필요성을 제기했습니다. 한국은 자생적 질서 없이 국가 주도의 설계된 질서가 먼저 형성된 특수한 경로를 지녔다고 분석했습니다. 관자분리의 이상에 공감하면서도 현실적으로는 통제에서 지원으로 점진적 전환이 필요하다고 강조했습니다.

이현출 건국대 교수는 정책과 관계라는 두 관점이 실제 제도 설계에서는 상호 보완적으로 작동해야 한다고 지적했습니다. 재정 자주성 확보, 주민 참여 촉진 장치, 공동선과 효율성의 우선순위 설정 등 구체적 제도 설계 방안을 질문했습니다. 관료제의 코치형 전환을 가능하게 할 제도적 장치에 대한 설명을 요구했습니다.

박기관 상지대 교수는 행안부 표준조례의 획일성이 지역 자율성과 다양성을 약화시키고 있다고 비판했습니다. 표준조례를 권고형 가이드라인으로 전환하고 지자체 자율 조례 설계를 보장해야 한다고 제안했습니다. 주민주권 중심 재정립, 유연한 단위 설정, 재정 자주성 확보, 질적 평가체계 구축 등 주민자치 성숙을 위한 정책 방향을 제시했습니다.

 

전광섭 호남대 교수의 사회로 열린 세미나 제4세션에서는 최흥석 고려대 교수가 ‘한국 주민자치제도 모형 구상’을 주제로 발제를 진행했습니다. 지정토론에는 허훈 자치경영컨설팅 대표(전 대진대 교수), 김필두 박사, 조영호 서강대 교수가 참여해 한국형 주민자치 모형의 현실적 적용 가능성을 논의했습니다.

발제자인 최흥석 고려대 교수는 지정학적 갈등, 기술혁명, 기후위기, 사회적 격차 확대 등 복합적 변화 속에서 주민자치의 전면적 재설계 필요성을 제기했습니다. 국가 중심 정책만으로는 대응이 어려우며 주민 중심 풀뿌리 자치로 구조적 전환이 필요하다고 강조했습니다. 성숙한 민주주의와 지속가능한 공동체를 위해 주민이 실질적 결정권을 행사하는 자치가 필수라고 밝혔습니다.

한국 자치제도의 역사적 흐름을 통해 현재 구조적 한계를 설명했습니다. 향약과 촌락자치를 한국적 자치의 기원으로 평가하고 근대화 이후 주민자치가 국가 관리 중심으로 운영됐다고 분석했습니다. 제도적 진전에도 주민자치회가 행정 편의에 종속된 구조를 벗어나지 못했다고 진단했습니다.

국제 이론과 사례 비교를 통해 한국형 주민자치 모형 필요성을 강조했습니다. 외국 제도를 수용했지만 형식적 제도화에 머물렀으며 한국 사회 특수성을 반영한 독자적 모델이 필요하다고 밝혔습니다. 자발성·자율성·마을성·연대성 등 9대 원칙과 주민총회·직접투표 등 실질적 참여 구조 강화를 핵심 조건으로 제시했습니다.

AI 시대에 맞는 제도 설계 방향도 제안했습니다. 디지털 플랫폼 기반 의견 수렴, AI 정책 분석, 빅데이터 기반 지역문제 진단 등 기술 활용을 통해 참여 문턱을 낮추고 정책 투명성을 높여야 한다고 설명했습니다. 주민을 공공서비스 수혜자가 아닌 설계자·집행자·평가자로 보는 공동생산 거버넌스를 제도화해야 한다고 강조했습니다.

토론자인 허훈 자치경영컨설팅 대표는 기존 지방정부 모형이 주민자치 역동성을 충분히 설명하지 못한다고 지적했습니다. 다중거버넌스와 공동생산 이론을 결합해 주민을 공공서비스 공동 생산자로 참여시키는 구조가 필요하다고 강조했습니다. 보충성 원리에 기반한 권한 분산과 단계적 제도 도입, 미시 재정시스템 구축이 필요하다고 제안했습니다.

조영호 교수는 주민자치 부재의 원인을 정당정치 구조에서 찾았습니다. 지구당 폐지 이후 중앙정치 양극화가 심화되며 지역 정치 기반이 약화됐다고 분석했습니다. 주민자치 복원을 위해 정당 개혁과 지역정당 활성화, 대통령 권력 활용 등 정치제도 개혁이 병행돼야 한다고 주장했습니다.

김필두 박사는 현행 주민자치회의 법적 모호성, 재정 의존성, 낮은 참여율을 핵심 문제로 제시했습니다. 중앙정부 보조금 중심 구조가 자율성과 장기적 사업 추진을 제약한다고 지적했습니다. 자발적 참여 기반 조직 재정립과 재정 자립, 주민총회 실질화, 행정과 주민의 역할 분담 명확화가 필요하다고 강조했습니다.

자세한 내용은 월간 <주민자치> 홈페이지에 게재된 기사 전문을 통해 확인해 보시기 바랍니다.

 

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